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2007-生态建设与改革发展林业重大问题调查研究报告 版权信息
- ISBN：9787503851490
- 条形码：9787503851490 ; 978-7-5038-5149-0
- 装帧：暂无
- 册数：暂无
- 重量：暂无
- 所属分类：>
2007-生态建设与改革发展林业重大问题调查研究报告 节选
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2007年是现代林业建设的开局之年。为了把握科学发展的主动权，国家林业局党组
继续把林业重大问题调查研究，作为科学决策，推动生态建设和林业改革发展的重要基
础性工作来推进。一年来，调查研究工作认真贯彻落实全国林业厅局长会议精神，紧紧
围绕现代林业建设，突出林业改革，林业碳汇与应对气候变暖，林业生物质能源建设，
森林生态文化建设，防沙治沙、石漠化治理等重大林业工程建设，国家主体功能区规划
与区域森林生态效益补偿，产业发展，物权法实施与林业产权制度建设等重点。调研工
作紧密结合业务需要，深入基层，深入群众，形成了多篇选题准确、分析透彻、建议实
用的调研报告，为出台有关政策文件创造了良好的条件，有力地支持了各项林业工作的
深入开展。
2007年生态建设稳步推进，改革取得重大进展，产业快速发展，富民兴林成效明
显，林业工作领域不断拓展，森林防火工作明显加强。林业的内涵和功能得到了进一步
丰富和延伸，林业的生态、经济和社会效益充分发挥，为建设社会主义新农村、构建社
会主义和谐社会作出了重要贡献。同时，林业在配合国家“气候外交”，树立负责任大
国形象方面扮演了重要角色。
党的十七大高举中国特色社会主义伟大旗帜，对继续推进改革开放和社会主义现代
化建设，实现全面建设小康社会的宏伟目标作出了全面部署。十七大报告中提出“建设
生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。
循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生
态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”，要求“加强水利、林业、草
原建设，加强荒漠化石漠化治理，促进生态修复。加强应对气候变化能力建设，为保护
全球气候作出新贡献”，这为生态建设带来了前所未有的发展机遇，也对林业工作提出
了更高的要求，必将引领生态建设与林业改革发展进入一个新的阶段。
深人贯彻落实十七大精神，推动科学发展，促进生态文明与社会和谐，夺取全面建
设小康社会新胜利，必须巩固和加强林业的重要地位，走中国特色的现代林业建设道路。
目前，我国生态产品供给仍然无法满足建设生态环境良好国家的需要；林业产业发展仍
然难以满足为社会提供丰富林产品的需要；生态文化建设仍然难以满足传播生态理念、
弘扬先进文化的需要。在发展的新起点上，我们必须清醒地看到现阶段林业发展面临的
问题，继续深入开展调查研究，准确把握生态文明建设对林业的新要求，深化林业改革，
加快转变发展方式，推进现代林业三大体系建设，努力发挥现代林业在生态文明建设中
的重要作用，促进林业又好又快发展，为夺取全面建设小康社会的新胜利作出新的贡献。
关于林业重点-!-程建设成果巩固与发展政策
天然林资源保护工程全面停伐森工企业改革
思路及若干政策问题
——关于四川、云南两省重点森工企业的调研报告
天然林资源保护工程(以下简称“天保工程”)
实施以来，长江、黄河流域重点森工企业在连续近
10年全面停止森林采伐后，当前面临的状况如何?
下一步改革走向如何?需要解决哪些问题?*近，
我们带着这一系列问题，到四川、云南两个重点省
份进行了专题调研。通过调研，我们欣喜地看到森
工企业在实施天保工程后的发展变化，同时也了解
到森工企业面临的诸多困难，特别是集体林权制度
改革对部分森工企业生存产生的重大影响。引发我
们思考的主要问题是，按照建设现代林业的要求，
森工企业如何进行“脱胎换骨”式的改造和体制创
新，以解决社会各界普遍关注的天保工程结束并停
止森林采伐后，森工企业怎么生存和发展的问题。
一、重点森工企业为我国林业建设
做出了重大历史性贡献
我国国有林区，主要包括黑龙江、吉林、内蒙
古、新疆、云南、四川、陕西、甘肃、青海9省
(自治区)的国有林区。新中国成立初期，为了满足
国民经济恢复发展需要的木材，国家在国有林区先
后投资建设了135个林业局，即森工采伐企业，亦
称上游企业。在135个林业局中，黑龙江、吉林、
内蒙古3省(自治区)84个，其他6省(自治区)51
个。在51个林业局中，四川省22个，云南省16
个。国家在国有林区还投资兴建与采伐企业相配套
的木材运输企业、木材加工企业、林产化工企业、
林机修造企业、林业筑路企业等，亦称下游企业。
为适应林区社会生产生活的需要，林区又相继兴建
起了医院、学校，以及各种商业服务网点等，逐步
形成了独立的林区社会管理体系。早在20世纪50
年代，国家就有计划地组织开发西南国有林区。林
业部编制了《金沙江林区开发规划总方案》，国家计
委批准了这个方案。60年代中期，林业部根据国家
大三线建设的部署，成立了金沙江林区会战指挥
部，从全国各地抽调一大批林业技术骨干，参加林
区开发会战工作。随后不久，会战指挥部由于“文
革”的原因停止工作。但会战期间建立了一批林业
局、水运局、木材加工厂、林业机械厂等企事业单
位，为后期开发该林区奠定了基础。作为金沙江林
区组成部分的雅砻江林区，开发管理权下放给四川
省后，四川省成立了雅砻江林区会战指挥部，又新
建了一批重点森工企业及附属单位，一直延续到
1982年林业管理体制下放有关地州，会战指挥部才
彻底解体。
据有关资料表明，四川省国有林区从开发建设
至1985年底，森工基本建设累计完成投资12．57亿
元，其中国家投资11．03亿元。建设林区公路6 746
千米，渠道1 131千米，河道整治2 157公里，水
运收漂工程40处，贮木场14处，大中桥梁77座
(3 153延长米)，电站92座(装机容量5 859千
瓦)，房屋122．2万平方米。建成森工(林业)局24
个，木材加工企业64个，机修企业5个，林化企
业9个，设计施工企业4个，运输企业3个，林业
职工17万多人，其中森工采运职工9万多人。到
实施天保工程前，四川重点森工企业累计为国家生
产商品材1．2亿立方米，上交利税20多亿元，修
建林区公路增加到7 700多千米。云南省森工基本
建设，1952～1987年，共完成投资8．74亿元，修
建林区公路18 139千米，房屋建筑187．41万平方
米，形成木材生产能力130万～140万立方米，锯
材140万～150万立方米，胶合板1万立方米，纤
维板1．2万立方米，各种机械设备6 500多台，基
本建成了木材生产、加工、综合利用、设计施工、
林业机械生产和维修、汽车运输、水运出河、铁路
中转等相互配套的森林工业生产体系，上缴利税
3．5亿元(其中税金1亿元)，职工6万多人。四川、
云南两省国有林区的开发建设，森工企业的建设发
展，为支援国家“大三线”建设，促进国民经济发
展，繁荣少数民族地区经济，以及林区文化教育、
医疗卫生事业等，都做出了历史性重大贡献。森工
企业的辉煌历史已记载在中国林业建设的史册上。
由于国有林区长期不合理的开发利用，森林资
源集中过伐严重，天然林资源急剧下降，可采资源
接续不上，引发形成了森工企业“两危”(森林资源
危机、企业经济危困)的局面。到天保工程实施前
的几年，大部分森工企业生产经营十分艰难，大量
富余职工无业可就，工资收入低，生活拮据，林区
社会各种矛盾越积越深。森工企业以牺牲生存基础
的森林资源为代价，在为国家创造巨大社会财富、
提供大量木材的同时，却陷入了前所未有的困
境中。
二、天保工程给森工企业带来了
深刻变化和影响
1998年，天保工程在国有林区开始试点，2000
年全面实施。东北、内蒙古重点国有林区森工企业
实行减伐限产，木材产量减幅40％，而长江、黄河
流域天保工程区，包括四川、云南的森工企业则全
面停伐减产。天保工程的实施，有力促进了国有林
区森林资源的保护、恢复和发展，给四川、云南两
省正处于“两危”中的森工企业注入了“强心剂”，
激活了森工企业的“肌体”，带来了森工企业一场深
刻变革。
(1)森工企业经营活动由采伐木材全面转向森
林管护。以采伐生产木材为主要目的的云南、四川
两省森工企业，在实施天保工程后都积极采取措
施，转变经营方向，调整内部组织机构。一是调整
木材生产组织结构。四川省阿坝藏族羌族自治州马
尔康林业局将原来的9个林场缩减为5个，局机关
减少、合并科室5个，取消了木材生产管理机构，
原来山上的采伐工段改建为森林管护所，在管护所
下又增设了若干管护站。二是落实森林管护责任区
和责任人。森林管护作为森工企业的“主业”，人员
就业的主渠道，工作得到全面加强，措施得到有效
落实。各森工企业按管护难易程度，将森林管护划
分为若干责任区，落实管护责任人，实行分片承包
管护，森工企业职工彻底由砍树人转变为护林人。
三是营造公益林成为森工企业主要生产活动。部分
森工企业在自己经营区的宜林荒山荒地上开展营造
林活动，部分无经营区的森工企业在当地政府的协
调下，利用国家公益林补助资金，安排富余职工为
农村集体和农民造林育林。森工企业经营活动内容
的改变，实际上已失去了原有森工采伐企业的性
质，森林保护正成为森工企业的主要任务。
(2)森工企业经济来源由经营性收入变为财政
性拨款。过去森工企业围绕木材生产开展一切经营
活动和管理工作，其经济来源主要来自于木材采伐
收入。天保工程的实施，完全改变了森工企业再生
产循环过程，资金循环链也随之中断。现在企业全
部资金来源于天保工程建设国家的财政补助性资金
和公益林建设投入。一是职工的工资收入，主要依
靠森林管护费的补助，以及从事公益林造林的劳务
费。由于从编制天保工程实施方案以来，管护费和
公益林投入标准一直没变，使得大部分森工企业职
工工资多年来一直处于低水平状况，有的还不到地
方工业企业职工收入的一半。二是森工企业管理和
政社性人员的工资收入来源也发生变化。企业管理
和党群工妇等机关人员，因天保工程未安排专项补
助，企业又无经营性收入，不得不占用管护费。森
工企业中的森林公安和尚未转到地方的学校等人员
也因补助标准一直未增加，与地方公安、教师等人
员的收入差距在扩大。三是企业职工养老、医疗等
保险，国家安排了专项补助，但因历史遗留欠账，
以及非统筹外项目支出等，需要企业承担支出的费
用还不少，但企业无力通过经营收入来解决这些问
题。森林管护费便成了各种政策性资金缺口的开支
来源，包括遗属供抚人员生活补助费、社保资金补
差、政社性人员工资补差、离退休人员政策性费用
补差等。近几年，四川省采取有力措施，省财政专
项安排资金解决了森工企业职工社保资金、死亡职
工一次性抚恤金、离退休人员死亡丧葬费，遗属生
活困难补助费等，确保了林区社会稳定。但不少地
方存在的问题并没有完全解决。森工企业经济来源
的变化，表明森工企业已不具有市场活动的经营行
为，体现的是财政拨款的事业单位管理行为。
(3)森工企业管理体制由传统体制开始向新的
体制过渡。天保工程实施后，森工企业自成系统的
封闭管理体制发生了重大转变。一是改革重点森工
企业条条管理体制。四川省“三州”(甘孜藏族自治
州、阿坝藏族羌族自治州、凉山彝族自治州)是森
工企业比较集中的地区，在州一级均设有林管局，
统一管理州属森工采伐企业及附属企业，与州林业
局并列，在州政府领导下分别管理重点森工和地方
林业。1998年天保工程全面停伐后，“三州”先后
将林管局合并到林业局，由林业局统一行使对地方
林业和森工企业的管理职能，解决了森工和营林
“两张皮”的问题和解决了森工企业与地方林业的矛
盾，理顺了关系，确保了重点森工企业顺利实施天
保工程。二是实行重点森工企业属地管理体制。云
南省16个重点森工企业，除80年代先期下放给宁
蒗县政府1个和思茅行政公署(现为普洱市)3个
外，其余12个均为省属管理。林业“三定”以前，
全省重点森工企业共有经营面积8 839．65万亩，林
业“三定”后，森工企业大面积经营区划给了农村集
体和农民，森工企业取得林权证的经营面积只剩下
726万亩，仅为原经营面积的8．2％，不少森工企
业没有什么生存空间，甚至无立足之地。多年来森
工企业与地方和群众的利益矛盾不断，生存环境十
分困难。天保工程启动后，1999年省委、省政府作
出了省属重点森工企业实行属地管理的决定，将13
户重点森工企业成建制移交给所在地的县(市)，人
财物一并移交，实行属地管理。有效解决了森工企
业职工分流安置问题，实现了职工有林可管(护)，
有地可造(林)，有钱可发(工资)。但这一体制的
改变，同时使得部分森工企业解体。清水江、红旗
两个林业局分别跨2个县，江边林业局跨3个县，
南盘江林业局跨4个县，云台山林业局跨5个县。
实行属地管理后，一个林业局也就被分解成2～5
个部分，分别划归所在县(市)，原林业局作为一个
整体实际上已不存在了。三是企业办社会移交地方
管理。四川、云南两省按照省委省政府深化国有企
业改革的要求，森工企业在分离办社会职能方面取
得实质性进展。四川省2005年和2006年连续2年，
由省财政每年安排800万元，补助森工企业剥离社
会职能。目前已移交给地方的森工企业医院17所，
学校15所。云南省森工企业自办的中小学18所、
医院18所也已全部移交给地方管理，森林公安分
局及派出所22个，已并人所在县林业局森林公安
局。全省仅剩下地跨四川省、设在攀枝花市的金沙
江林产品公司(国家开发金沙江林区遗留下来，原
为金沙江水运局)问题未解决。社会职能的移交，
为深化森工企业改革打下了良好基础。
三、进一步推进重点森工企业
改革的思路
四川、云南两省国有林区森林资源主要分布在
江河上游源头，边远贫困少数民族地区，山高坡
陡，地形地貌复杂，生态环境脆弱，森林资源以天
然林为主体，生物多样性丰富，是我国森林资源中
的“精华”。保护好这些区域的天然林资源，对于维
系国土生态安全，促进区域经济发展，增进各民族
人民团结，实现社会经济可持续发展等，都具有十
分重要的意义。
实施天保工程的森工企业既不是创建初期的森
工企业，也不是天保工程前的森工企业，成为企业
不像企业、事业不像事业的“两不像”企业。名义上
叫企业，实际已完全失去了经营创利、自负盈亏的
企业功能。但又不是事业单位，现在森工企业主要
从事公益性的森林资源管护，依靠天保工程财政专
项补助经费，维持生存运转，没有机构事业编制，
也没有地方财政预算。紧紧抓住机遇，进一步深入
推进森工企业的体制改革，已成为建设现代林业不
可回避的重要工作。
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